对节能减排政策的几点建议

中国国电集团公司党组成员、总会计师　张国厚
　　

    近几年，我国各项建设取得巨大成就，但粗放型经济增长方式让我们付出了比较大的资源和环境代价。随着消费结构的升级，城镇化进程的加快，以重工业为主导的工业化进程加速推进，能源需求和生态环境都将面临更严峻的形势。若不加快调整结构，转变增长方式，必将出现资源支撑不住、环境容纳不下的局面，经济发展将难以为继。党和国家审时度势，明确把节能减排作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手，这是一项十分英明和及时的举措。在当前的节能减排政策实践中，笔者提出如下建议供思考。
　　

    一、节能减排不应仅仅强调重点企业，要考虑整体结构
　　电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等行业，占了全社会能源消耗和污染排放的大头。遏制这些高耗能高污染行业过快增长，是推进节能减排工作的当务之急。但节能减排涉及到能源供需的整个过程。能源需求受经济发展进程、城镇化进程、居民消费方式等因素的影响；能源供给受煤炭、水力、石油等资源的天然蕴藏量和相对价格的制约，也受电力、炼焦等部门生产效率的制约。
　　为了维持能源供需平衡，可以节约能源、提高终端能源消费部门的效率以降低需求，也可以提高中间转换部门的效率，开发一次能源以增加供给。因此，降低能源消耗的政策就应涵盖能源供需结构的每一个环节，不应仅仅强调重点企业。节能需要大战略，主要是改变经济增长方式，调整ＧＤＰ增长结构。
　　当前，我国能耗强度高的主要原因在于进入了工业化进程的加速推进阶段，高能耗行业迅速膨胀。过去的６年，水泥、钢材、电解铝等高能耗行业的增速都大于ＧＤＰ增速。“十一五”期间，这些行业仍将保持一定的增长速度。从国际经验分析，我们不可能沿用西方国家的耗能方式，而需要寻找适合我国国情的经济增长方式。就比较优势而言，首要任务是加快结构调整，尽快转变经济增长模式，逐步调整一、二、三产业结构，大力发展第三产业，特别是高技术产业，提高传统工业产品的附加值。除此之外，加快技术进步也是必然选择。通过淘汰落后工艺，采用节能的新设备、新技术，提高经济增长的质量。
　　节能减排措施除了采用行政手段以外，可以多考虑一些更具基础性作用的市场手段，让能源价格反映能源的稀缺性和环境成本。具体措施包括：（１）通过差别电价、节能、技术、安全、土地、信贷等方面的政策，甚至通过制定《产业调整指导目录》的方式，控制高耗能产业的发展，淘汰落后生产能力，鼓励生产低耗能、高附加值的产品。（２）通过加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度，实行节能环保项目减免企业所得税，节能环保专用设备投资抵免企业所得税，实行对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣，鼓励金融机构加大对节能环保项目的金融支持力度等政策，引导节能环保项目的发展。（３）通过提高高能耗产品进口比例，调整、控制高能耗产品的出口比例，运用调整出口退税、加征出口关税、削减出口配额、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施。
　　节能减排不仅要考虑能源消费的现状，还应该考虑到能源消费的趋势，提前关注建筑、交通领域的耗能情况。根据发达国家经验，随着城市的发展，建筑耗能将与工业耗能基本齐平，达到３３％左右。我国单位建筑面积采暖能耗为气候相近国家的３倍左右。从１９９４年到２００４年的１０年间，全国民用汽车保有量年均增长１１．３％。因此，必须未雨绸缪，探索一条不同于世界上其他发达国家的发展途径。
　　

    二、调整优化能源结构，提高能源供给质量
　　我国是世界第二大能源生产和消费大国，能源供需总量基本平衡。能源资源总量比较丰富，但资源结构和区域分布不平衡。煤炭、水电及其他可再生资源比较充足，油气资源相对短缺，资源分布与消费重心呈逆向排列。能源生产则以煤为主，２００５年煤炭消费占我国一次能源消费的６９％，比世界平均水平高４２个百分点。煤炭是非优质能源，煤炭在能源消费结构中所占比重过大所引起的高能耗、高污染、低效益等突出问题，很大程度上制约了我国经济的可持续发展。但是，由于目前新能源还难以在短期内形成规模，我国“富煤贫油少气”的能源资源形势，使得煤炭资源仍是目前最可靠、廉价、供给弹性最大和可以洁净利用的能源。
　　因此，调整和优化能源结构是要长期坚持的方向。优化能源结构包括：（１）优化一次能源供应结构，降低煤炭在一次能源供应总量中的比重，大力发展水电，积极发展核电，鼓励发展风电、太阳能等清洁能源。（２）优化能源转换结构，发展火电，发展大容量、高参数机组，上大压小。不断提高一次能源的加工转化比重，特别是提高煤炭消费用于发电的比重。
　　大型集中发电是提高煤炭的净热效率和保护环境的有效选择。我国８５％的煤炭是通过直接燃烧使用的。煤炭燃烧造成的污染严重，全国二氧化硫排放９０％由燃煤造成。基于发电厂远离城市、用煤量大、易于治理等原因，把煤炭更多地用于火力发电，减少煤炭直接被小型工业和民用锅炉以及居民直接使用是不可避免的趋势。美国国内９０％的煤炭用于发电，英国国内煤炭的８０％用于发电，而我国电力煤炭消费占煤炭总产量约６０％。因此，为减少二氧化硫排放，必须降低其他终端方式直接消费煤炭的比例，提高电煤的比重。
　　要坚持控制与疏导并重，“堵疏结合”，引导企业自备电厂有序发展。自备电厂占全国小火电的三分之一强，达３２００万千瓦。自备电厂大多规模小、能耗高、环保设施不完善。拥有自备电厂的企业没有上大压下、替代建设的经济利益驱动，因为它自身不需要那么大规模的供电能力。关停自备电厂性质的小火电，不涉及到人员安置问题，因为人员可以直接分流到企业内部相关的其他岗位。当前，除了要对自备电厂全面执行系统备用容量费、三峡基金、农网还贷基金等收费规定以外，要防止公用电厂向自备电厂转化，杜绝自备电厂对外转供电。应该合理利用公用电厂“竞价上网”的价格杠杆作用，引导自备电厂少发电、停发电或停建自备电厂。
　　

    三、大力发展热电联产，取代工业、民用小锅炉
　　我国火力发电能耗高、污染重的主要原因是结构“小型化”。
　　“十一五”期间，我国将关停５０００万千瓦小火电机组。若以淘汰燃煤纯凝汽式小火电机组３８００万千瓦数据为例，每年节约标准煤３４２０万吨，可使２０１０年全国单位ＧＤＰ能耗比２００５年下降１．０％；可使二氧化硫排放量减少１２５万吨，对２０１０年全国二氧化硫排放量削减１０％目标的贡献率达到２０％左右。
　　电力工业的小锅炉和工业锅炉、民用取暖的小锅炉相比，热效率和排放指标都要占优。传统小锅炉分散供热效率只有６０％左右，工业窑炉平均运行热效率４０％～５０％，热电联产锅炉集中供热效率可达到９０％。电力锅炉一般采用约２００米的烟囱，属于高架源排放，可以充分利用大气空间的稀释能力；而工业、民用小锅炉排气筒高度在３０米以下，属于低矮架源排放，对空气影响大。有关研究表明，占城市二氧化硫排放总量２０％～３０％的低矮面源对地面二氧化硫浓度的责任率达６０％～７０％以上。
　　应当大力发展热电联产，取代民用、工用小锅炉。目前热电联产集中供热的发展赶不上热负荷增长的速度，大量的热负荷是靠分散的工业锅炉和小锅炉来满足的。可通过将具备条件的现役凝汽发电机组改造为热电联产机组，代替那些效率低、煤耗高和污染大的小锅炉供热。还可以发挥锅炉、汽轮机尚可利用的潜力，尤其是可以利用原有工程技术人员和老工人的能力，避免直接关停导致的人员压力。也可以将这些小火电改造为焚烧垃圾、秸秆、污泥的电厂，季节性运行，作为城市综合配套工程的一部分。
　　应当积极解决终端燃煤企业的脱硫问题。据国家发展改革委能源所的预测，即使到２０２０年，发电用煤占整个煤炭消费的比例达到７０％左右，也还有３０％的煤炭用于非电行业的消费。要解决这些燃煤企业引起的二氧化硫排放问题，可采取如下措施：（１）相对于烟气脱硫而言，加大洗选煤的重视力度，使不具备脱硫能力的终端用户使用低硫煤。（２）大力推广电力应用，降低直接燃煤比例。运用差别电价手段扩大电力市场，完善电力峰谷分时电价办法。