在我国，随着市场经济体制改革的不断深入和完善，当竞争性部门的市场竞争机制建立起来以后，传统的非竞争性部门的改革也势在必行。我国电力行业是一个典型的自然垄断行业，从78年开始，逐步走上改革的道路，现在已进入改革的深水区。随着电力体制改革的深入进行，原有的深层次的矛盾逐渐暴露出来，影响了电力资源的配置与运营效率，打破垄断、引入竞争和强化监管已成为电力行业改革发展的必然趋势。本文以规制与竞争理论，对我国电力体制改革的历史、现状、问题及解决思路加以分析。
一：规制与竞争理论对我国电力产业改革的重要性
规制与竞争是政府实施产业监控的主要方式。竞争是市场经济的核心，规制是为了在市场机制存在缺陷的情况下维护竞争及对竞争具有局限性的产业（自然垄断产业）采取对其活动进行的限制（如法律、政策制度等），目的是为了防止无效率的资源配置、公平的分配、经济的稳定增长，满足需求者的公平利用。
我国的电力行业是一个典型的自然垄断行业，原有的对应于计划经济体制和垂直一体化电力工业结构的政府管理体制，已不能适应新形势下电力产业发展的要求，长期积累的深层次矛盾和问题逐步暴露出来，制约着我国电力产业的进一步发展和电力资源配置与运营效率的提高。我国电力行业深层次的市场化改革已经启动，政府对电力行业的管理体制也要相应进行调整，打破垄断、引入竞争和强化监管已成为电力行业改革发展的必然趋势。
二：中国电力产业体制改革的历史回顾及现状
我国电力体制改革大体上可以分为两个阶段：
第一个阶段是1978～1997年以集资办电为主要内容的改革阶段。这段期间，在电力工业管理体制改革方面曾研究过全面包干经济责任制，简政放权、自负盈亏、以电养电等方案，最后成立了华能集团公司及各大区的电力集团公司，电力改革朝着国务院提出的“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力体制改革原则进行。国家先后出台了一系列促进电力发展的政策，特别是国家确定了鼓励多家办电、实行多种电价的政策，使电力工业出现了一个快速发展和投资主体多元化的局面。中国电力工业在经过进20年的改革探索时期，终于走上了电力生产企业和电网经营企业并存的道路。
第二个阶段是1998年开始的以打破垄断、促进竞争、建立电力市场为主要内容的改革阶段，目前正在推进中。电力行业的管理体制、管理方式、企业组织结构，市场主体，正形成新的格局，到目前为止已取得以下进展：
⒈电力"政企分开"改革已基本完成，实现了国家、大区和省级层面上的政企分开，政府、企业和中介组织基本到位。
⒉“厂网分开”改革已经完成，按照打破垄断，引入竞争的要求，对原国家电力公司进行了分拆，并于2002年底成立了11家电力集团公司，其中有5家发电集团公司，2家电网公司，4家辅业公司。大区电网公司和省公司的体制改革正在进行。
⒊建立了电力监管机构。国家电力监管委员会已于2002年10月成立，并开始履行监管职能，着手研究制定有关市场准入、市场竞争、市场交易的法规和办法。2003年3月20日电监会正式挂牌运行。
⒋电力主业与辅业、多种经营产业分开的工作正在推进。
⒌在电价改革方面，《电价改革方案》已于2003年7月经国务院批准通过，并发布实施。按照《电价改革方案》的原则和要求，要积极推进上网电价、输电电价和销售电价的改革。
三：目前我国电力产业体制中存在的问题
⒈垄断问题依然存在，竞争有序的电力市场化目标远未达到。
中国目前的电力市场正在从垄断逐步引入竞争。但按照目前的方案，电力垄断的问题并没有得到彻底的解决，而是由原来的国家电力公司一家垄断变为寡头垄断，由过去的电力行业是"政企合一"的垄断，变为现在的市场垄断问题。竞争虽然会在一定程度上产生，但其对市场发展的促进作用较为有限。
缺乏市场约束力、治理结构不完善的国有电力公司据占市场主导地位，市场操纵力量强大，监管法规不健全，市场规则不清，法规的操作性较差，政府职能尚未全部退出。
打破电力垄断的根本是逐步培育各类市场竞争的主体，但电力行业的国有企业还远未成为独立的法人实体和合格的竞争主体。竞争的电力市场需要三根支柱：发电竞争、输电系统开放和用户选择，建立电力市场要经过发电企业的市场化、不同电网之间的电力转换引发的’批发之争’直至消费者自由选择购电三个阶段，而目前仅走完第一步。
⒉电力价格机制不合理
电价是电力体制改革的核心问题，没有良好的电价机制，电力市场也就无从谈起。目前电价中存在的问题，有的是长期积累形成的，在电力全行业垄断的条件下被掩盖了，现在随着电力体制改革，形成了不同的市场主体，这些问题得以充分暴露；有的问题是电力体制改革后出现的新情况和新问题：
第一：电价管理体制不适应电力体制改革和发展的新形势。现行的电价管理体制是由国家价格主管部门审批管理电价，地方价格主管部门协助管理，而地方价格主管部门隶属于地方政府，很难协调各方面的关系，中央的有些电价政策也难以落实。
第二：电价形成机制不尽科学公平和合理。从上网环节看，上网电价一机一价，缺乏形成竞争的基础；从输配环节看，电网没有独立的输配电价，电网收入从销售电价与上网电价的差价中获得，输配电价在销售电价中的比例偏低，电网极易产生压低上网电价的利益驱动；从销售环节看，销售电价分类和定价不合理，难以反映用户需求，用户用电缺乏选择性；从跨区送电看，未形成调动送受双方积极性的有利机制。
第三：对电价政策的贯彻落实缺乏强有力的监管。
⒊法律法规不健全，电监会职能实施困难重重。
监管机构的核心职能是准入监管和价格监管，但在实际工作中，政府部门于电监会的职能在这些具体问题上依然不清晰。根据中国目前的投融资管理体制，电力建设项目的投资审批权在政府的宏观经济调控部门，但电监会又根据国务院的授权，具有颁发和管理电力业务许可证的职责，这样在电力项目已经获得政府宏观经济调控部门批准的情况下，监管机构再考虑是否同意准入，就陷入一个尴尬的境地。在电价管理上，目前有关法律和规定明确，定价权属政府价格主管部门，电监会有调整电价的建议权；电价监督检查权由政府价格主管部门和电监会共同行使，但电监会没有对违法电价行为的处罚权。由此，可以分析，电价监管的两个核心内容——电价权和处罚权，电监会实际上都无法正常行使，其行政执法权也是不完整的，这会直接影响到监管的效果和权威性。
上述现象的存在也源于对原有《电力法》的修改和制定新《电力监管条例》的相对滞后，使电监会在成立之初就面临一种无法可依的局面。
⒋部门、省际间市场分割，壁垒严重，区域间电力资源的优化配置难以实现。
随着三峡工程的建设和"西电东送"工程进入全面建设阶段，到二OO五年，除台湾、西藏、新疆、海南外将可基本实现全国大区间的电网联网。与此同时，长期积累的深层次矛盾和问题也开始暴露出来，即：部门、省际间市场壁垒日趋严重，形成市场分割，电力生产企业间的不公平竞争现象严重，阻碍了资源使用效率的提高和区域间电力资源的优化配置。
四、中国电力产业改革的规制与竞争分析
⒈完善电监会的作用及相关法律法规，在电力监管中引入许可证和注册制。
目前，从中国竞价上网试点省份的运行情况看，传统监管方式所带来的问题越来越突出，政府应尽快转变对电力行业的监管方式，完善监管法规及市场规则，建立集中统一、高效透明的新型监管体制。电监会要明确界定监管机构的职能和责任，将分散的监管职能归并到新的监管机构中，实行统一的专业化管理。同时，考虑中国电力市场还处于初级阶段，改革开始阶段，监管的程序和内容可以简单，待在实践中逐步完善。
同时，为使电监会有法可依，电力监管在法律、行政法规、规章三个层面上都急需完善。实行市场准入控制是各国电力监管机构的普遍做法，我国在完善法律法规时可引入了业务许可制和注册制。注册和业务许可是两个步骤，业务许可是就能否从事电力业务而言；注册是就能否进入电力市场进行竞价交易而言。两者都是规范电力企业市场准入的制度。我国的电力市场准入监管可采取许可证管理，政府从社会发展、环保和可持续发展，以及电力技术、安全等方面设定一些资格条件，让符合条件的主体从事电力业务，不符合条件的主体不得从事电力业务，从而确保电力市场主体的合法性。企业退出电力市场采取强制退出和自愿退出相结合的原则，许可证持有者不再从事电力业务，即自愿退出，可以到监管机构办理注销手续；许可证持有者违反监管法律法规，由监管机构注销许可证，就是强制退出。由于从事电力业务的有些企业并不参与市场竞价（如调峰调频电厂和核电站等特殊企业），企业进入电力交易市场可实行注册制度，经注册认可的电力业务经营企业才可参与市场竞争。
⒉厂网分开，竞价上网，逐级构建全国电力市场。
厂网分开、竞价上网是我国电力体制改革最根本的思路。厂网分开可分三步走，首先是在国家一级实现厂网分开，建立国家电力市场，这一步已基本完成。改革的第二步是在全国组建几大区域电网公司，这也是近期我国电力体制改革的重点。第三步是在区域电网公司下，设立省级电网公司及其下属机构，完成全国各级电力市场的构建。在竞争模式上可采取两种模式，一是采用全电量竞价加差价合约方式，二是采用部分电量竞价加无力合同方式。无论采取何种方式，电力市场都应以合约交易为主，现货交易为辅。
省级、区域和国家级三级电力市场的定位和三级电网公司的职责将分别是：
省级电力市场要按照规范统一、健全机制的要求实行全面开放。省级电网公司作为区域电网公司的分公司或子公司，承担开放市场、促进电力资源优化配置的责任，为地方经济发展和人民生活直接提供电力保障。
跨区域电力市场要打破省间壁垒，逐步建立竞争有序、开放规范的区域电力市场，不断扩大省级电力市场间的电力交易规模，区域电网公司作为国家电网公司的全资或控股子公司，享有独立法人地位，承担资产保值增值责任；负责经营和管理区域电网，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理区域电力调度交易中心。
国家电力市场，是实现各大区间电力资源优化配置、保持国家控制力的重要手段，也是实施"西电东送、南北互供"，提高全国电网联网整体经济效益的重要载体和基础。国家电网公司负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需要网间协调的问题；参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程等问题。
⒊稳步实施电价改革
首先要改革现行的以政府行政审批为特征的电价管理体制，将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价，发电、售电价格逐步由市场竞争形成，输、配电价格由政府制订，并相应建立规范、透明的电价监督管理体制。
对于上网电价，可实行由是由容量电价和电量电价两部分组成的两部制电价。容量电价是根据固定成本和资本收益确定的，电量电价是根据变动成本和少量收益确定的，因而能容易地实现合理补偿成本（合理确定收益的原则），两部制电价可以使电力企业随容量电费获得相对稳定的资本收益；同时，在一定程度上限制了电力企业获得超额收益，从而有利于保护投资者和消费者的利益。另外，两部制电价有利于实现“同网同质价”的原则。因为，两部制电价可以按不同类型、不同质量（如按丰枯、峰谷、事故支援等）电厂的固定成本来确定容量电价，并根据季节、高峰、腰峰、基峰各时段在电网中运行成本最高电厂的变动成本来确定电量电价。实行两部制电价，有利于电网的经济调度，推动电力市场的健康发展，促进资源优化配置。
对于零售市场，电价应以边际成本为基础，以保证向终端用户分配足够的电力并使之得到有效的利用。按照边际成本定价原则，应实行单一用户电价标准，根据供电公司为用户提供电力的成本划分用户类型，对不同类型的顾客确定不同的电价标准。
⒋加强需求侧管理，科学引导电力消费。
电力体制改革的进程证明，电力体制改革只是在供应侧搞市场化改革，而需求侧仍然实施管制。我们进行电力体制改革的目的是为了提高电力工业的效率和效益，没理由把需求侧管理搁置一边。加强需求侧管理，不仅是缓解当前电力供应紧张的有效办法，也是适应经济快速增长、保证电力行业健康发展的战略措施。当前推进我国电力需求侧管理可从以下几方面着手。
积极推行峰谷、丰枯电价政策；积极推广蓄能技术，加快制定相应的鼓励政策，大力推广应用蓄冷蓄热技术，调节峰谷差，缓解高峰供电压力；采取多种措施削减高峰用电负荷；厉行节约用电，采用经济手段，合理引导电力消费。
⒌启动电力社会普遍服务工作
电力社会普遍服务是电力体制改革过程中引入的全新理念，它不同于通常理解的供电优质服务。社会普遍服务在不同国家、不同行业有着不同的内容。在我国电力行业，目前有关单位开展的"彩虹工程"、"电力扶贫项目"，甚至几年前国家为实现同网同价对电力行业大规模的投资，开展农网、城网改造等，都是政府和电力行业履行电力社会普遍服务的具体体现。随著电力体制改革进程的加快，以追求利润最大化的各电网公司、发电公司对履行电力社会普遍服务的积极性将会受到影响，国家有关部门应尽快制定政策，明确电力行业履行普遍服务的责任，并将其纳入规范化和法制化的轨道。虽然电网企业是开展这项工作的实施主体，但发、输、配、供的所有电力经营企业都有承担这项工作的责任和义务。
作者：刘豪
[参考文献]
⑴张昕竹：《中国规制与竞争：理论和政策》，北京，社会科学文献出版社，2003.6.⑵张昕竹让·拉丰：《网络产业：规制与竞争理论》，北京，社会科学文献出版社，2000.10.⑶于良春赵希良：《中国电力行业的改革与发展》，载《中国工业经济》2000年第4期。
⑷电监会有关电力体制改革的政策文件。
⑸《新华社》、《中国经济时报》、《中国工业报》有关电力体制改革的报道。
(编辑：梁欢) |
