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方案揭盅  “大部制”先行一小步

    3月4日，经国务院总理温家宝签署的《国务院机构改革方案》，以议案之名递交全国人大。这份在民间简称为“大部制”改革的方案，行字千言，墨纸两张，至3月11日揭盅时，牵引了无数殷切和期待的目光。
　　原定当日14时在人民大会堂向“两会”记者发放方案。13时许，就有记者赶来，长龙从人民大会堂入口一直排到天安门广场西侧路。获得方案文本的记者，争分夺秒地向全球发布消息。
　　15时整 ，十一届全国人大一次会议召开第四次全体会议。国务委员兼国务院秘书长华建敏，就改革方案向2918名人大代表和2000余名政协委员作说明。
　　方案载明八条改革意见，提出这次国务院机构改革的主要任务是，“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”。
　　加强宏调与改善民生，是此次改革的关键词。针对发改委、财政部、央行这三大宏调部门，提出“要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系”。经此改革，国务院原有28个组成部门（除办公厅）减至27个，涉及调整变动部门15个，其中正部级机构减少四个。
　　方案破中有立，新设的五个“大部委”中，原国家环保总局升格为环境保护部；建设部扩充为住房和城乡建设部；组建工业和信息化部，合并信息产业部、国防科学技术工业委员会（核电管理除外）、国务院信息化工作办公室（下称国务院信息办），整合烟草专卖局；组建交通运输部，合并交通部和民航总局，同时整合国家邮政局以及建设部指导城市客运的职责；组建人力资源和社会保障部，合并人事部以及劳动和社会保障部的职责。
　　此外，国家食品药品监督管理局并入卫生部；同时新成立副部级的国家能源局、国防科技工业局和国家公务员局，分别归发改委、工业和信息化部、人力资源和社会保障部管理。
　　国家行政学院教授王伟告诉《财经》记者，此次“大部制”改革，酝酿始于2005年12月，当时中央政治局开会研究深化行政体制改革的问题。2006年2月，国务院召开深化行政体制改革的联席会议，发改委、财政部、中编办等数个综合部门参与讨论，召集人即为国务委员兼国务院秘书长华建敏。2006年9月，改革意见初稿出台；2008年2月27日召开的中共十七届二中全会，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。
　　两种方案酝酿或是反反复复。乃至此次方案出台，外界多有议论的“大农业”、“大文化”、“大金融”等均不在列，加之部门总体增减幅度不大，代表、委员普遍评价为“大部制”的一小步，亦显现中国政府稳中求进的姿态。
　　3月12日上午，35个代表团分组审议方案。与会前秘而不宣的方案保密相吻合，各代表团仅获得半天的审议时间；期间，数千条建议经全国人大汇集至国务院。有代表建议改革步伐应加大，或就具体操作献策，或称审议时间太短。当日下午，大会主席团会议表决通过“大部制”决定草案，再提请各代表团审议。
　　3月15日上午，在十一届全国人大一次会议第五次全体大会上，“大部制”草案毫无悬念地获得表决通过。

发改委：手术方案保守

    改革对“部中之部”局部动刀，术后其“微观管理事项和具体审批事项均得到进一步减少”
　　在八条改革方案中，最受关注的两条是“合理配置宏观调控部门职能”及“加强能源管理机构”，其指向均涉及国家发改委。
　　多年来，有“部中之部”之称的发改委不仅执掌宏观调控权，还拥有微观项目审批权；既负责经济社会发展职能，又肩负体制改革重任。据不完全统计，国务院28个组成部门及相关直属议事机构，与发改委存在上百项职能交叉。
　　回顾历史，在历届机构改革中，发改委这个国务院综合协调部门向来就是改革重点。如1988年的机构改革，原国家计委和原国家经委合并为新的国家计划委员会；从1993年至1998年，这个机构由“一个综合经济部门改造成一个宏观调控部门”，后更有“小国务院”气象；至2003年成立国家发改委，诸多新职能并入，实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。
　　在过去五年的新一轮宏观调控中，发改委虽偶有大手笔，但权力过于集中、不能进行有效监督等问题颇受争议。有识者亦称，发改委模式并非“大部制”，其权力需要分解，不能永远以“小国务院”身份行使职能。
　　“把改革机构放在发改委是不合适的，需要改革的首先应该是它，现在它去搞机构改革，这怎么可能呢？”在3月12日的小组讨论中，即将卸任的国家审计署审计长李金华做此批评。64岁的李金华在此次“两会”当选全国政协副主席。
　　“大部制”方案理当对发改委的职权行削减调整之实。将发改委工业行业管理有关职责划入新成立的工业和信息化部。与此相关的发改委相关司局，包括产业政策司、工业司等部分职责将剥离至工业和信息化部，正属此列。此外，缩小其投资审核范围，下放审核权限，以及改进规划和产业政策管理，明确中央与地方、地方与行业之间的职责，亦可视为削权归位之举。这正是国务院秘书长华建敏的报告中所说：“发改委的微观管理事项和具体审批事项均得到进一步减少”。
　　能源管理机构的设置，显示出发改委改革手术保守或称“稳健”之处。方案出台前，担负能源管理职能的机构主要有四个：一是国家能源领导小组（下称领导小组），由国务院总理温家宝领衔，包括主管副总理、国务委员和相关部门“一把手”；二是单设在发改委的国家能源领导小组办公室，为副部级机构，作为国家能源领导小组的办事机构；第三个是国家发改委下属的能源局；第四个则2003年方组建成立的电力监管委员会。国家能源领导小组尽管规格很高，因为是高层非定期议事协调机构，管理力度受到影响。从公开媒体报道看，领导小组自成立后，仅在2005年6月2日、2006年4月20日召集过两次会议；而发改委下面的能源局只是局级单位，要监管中石油、中石化、国家电网公司这样副部级以上的机构，其效能自然大打折扣。
　　此次方案提出，设立高层次议事协调机构国家能源委员会；同时组建国家能源局，仍设在发改委之下，不再保留国家能源领导小组及其办事机构。发改委与能源行业管理有关的职责及机构，国家能源领导小组办公室职责、国家科工委的核电管理职责都将进行整合，划入国家能源局。
　　改革之后，国家能源局级别确定为副部级，地位高于原来的发改委能源局。可靠消息显示，发改委副主任张国宝有望出任国家能源局首任局长。张现在发改委11名副主任中排名第一，负责能源、工业、国民经济动员方面的工作。
　　国家能源领导小组办公室能源法起草专家组常驻专家吴钟瑚对《财经》记者表示，能源局作为“国家局”，其独立性大大增强，“做事情肯定比部委局要好得多。”
　　原发改委能源研究所所长周大地也认为，国家能源局比过去发改委能源局规模大，功能更完整，“人员和管理的事情肯定比过去要更加庞大。”他认为，发改委里与能源有关的主要职能，应逐渐向国家能源局归拢。
　　根据国务委员兼国务院秘书长华建敏对方案所作的说明，国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。
　　然而，长期以来，发改委进行宏观经济和产业调控的最主要途径，就是项目审批和价格调控。倘若这些权力依然保留在发改委，则未来国家能源局对能源产业管理能力必然有限。吴钟瑚认为，这些具体职能划分，还要等“三定”方案来确定。
　　与交通、工业等领域的政府机构改革相比，此次能源领域政府机构改革可谓“动作不大”，更与此前成立“能源部”的推测相去甚远。各界原本希望，能源领域通过“大部制”，能够统一和强化原本分散的职能，加强对于石油、天然气和电力这几大垄断行业的监管。全国人大代表、广东科学院院长陈勇就曾连续三次在全国人代会上提出关于成立能源部的建议。
　　“这次改革之后，管理体制上仍有不足之处。”陈勇说，作为议事协调机构的能源委行政权力偏弱，如果它只是领导能源工作，而发改委又领导能源局，体制上还是不顺。看来，成立一个统一的能源部的设想，仍有待未来耐心推进。
　　此次改革方案，亦对负责宏观调控的发改委、财政部、央行职责进行了明确的定位，要求发改委负责综合平衡，财政部侧重财政政策，央行掌控货币政策。

“大工业”“大交通”有多大？

广电总局、铁道部成为“局外者”，是此次大工业、大交通整合留下的遗憾

   
    在首轮“大部制”改革中，“大工业”体制可称步伐最猛。
　　根据方案，将发改委工业行业管理有关职责、国防科工委除核电管理以外的职责、信息产业部和国务院信息办的职责，整合划入新成立的工业和信息化部。同时，将国家烟草专卖局和新组建的国防科技工业局归于该部管理。对应于此，国防科工委、信产部和国务院信息办不再保留。
　　这项调整，终结了信产部的十年历史，将信息产业重新纳入“大工业”体系之内，对于未来电信行业的监管将形成何种影响，尚难准确衡量。但部分专家认为，这有可能为中国电信业辟开发展空间，从而带动整个行业的转型。
　　信产部和国务院信息办的整合，亦减少了两者之前“职能重复，多头治水”的局面。尚存遗憾的是，业界呼吁多年的电信与广电监管融合与重组在方案中无迹可寻，凸显中国电信及互联网行业未来的不确定性。
　　《财经》记者获悉，预期中的广电系统并未包含在新组建的工业和信息化部中，原因除推动“三网融合”的《电信法》尚未出台，也与广电系统尚未完全实现政企分开、台网分离有很大关联。
　　国防科工委的撤销与国防科技工业局的组建，则为未来继续“推动军转民”提供了足够的想象空间。按照中共十七大的部署，未来五年，中国将“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子”。
　　据悉，工业与信息化部获得约600人的编制，这与被整合的各部委现有编制相当。业界传闻，现任国家安监总局局长李毅中将改任工业与信息化部部长，现任信产部长王旭东则任新部门的党组书记。
　　与“大工业”体制接近“一步到位”相比，“大交通”体制步履颇大，但仍留下巨大缺口。根据方案，将组建交通运输部，整合原交通部、民航总局、国家邮政局以及建设部指导城市客运的职责，旨在打通多个交通领域，统筹管理，发展综合运输。业界遗憾者，在于铁道部予以保留，未纳入其中。
　　62岁的李盛霖于2005年12月任交通部党组书记兼部长，58岁的李家祥于今年1月履新民航总局党委书记、代局长。这两人将是未来交通运输部部长和党组书记的有力人选。《财经》记者获悉，未来的交通运输部将下设国家民航局、国家邮政局，同时另设数个子局，分管公路、水运等，局长均由副部级人员兼任。
　　“与交通部合并，级别不重要，关键是怎么发挥自己的功能。”李家祥告诉《财经》记者，经过五年运转，现在民航系统在机场改革、空管改革方面还不到位。他认为“大部制”改革可能要到北京奥运之后才会正式实施。
　　铁道部的意外“保留”，被业界普遍认为是此次“大交通部”组建的最大遗憾。
　　北京交通大学教授荣朝和告诉《财经》记者，此次大部门体制研究过程中，业界专家学者广泛参与讨论，对于运输部设计形成“快、中、慢”三套方案。从最终机构改革方案看，交通运输部的组建选择了成立运输部的“快方案”，而没有选择成立由国务院副总理领衔的交通委员会或维持现状的“中慢方案”。这表明了政府对于大力发展综合运输体系和加强对交通运输实行统一规范监管的重视，但针对铁道部的改革态度仍偏保守。
　　更令人遗憾的是，文件中涉及铁道部的内容为“保留铁道部，继续推进改革”；既没有提及铁道部未来如何改革，也未对其未来是否并入交通运输部，以及何时并入、如何并入作出具体说明。
　　广东代表团代表、湛江港务集团董事长郑日强批评称，综合运输体系应该包括航空、水运、铁路、公路、管道五种运输方式，未将铁路和管道纳入其中，可见这一体系尚不完整。
　　“有必要让百姓知道，为什么铁道部不并入交通部？”3月12日，全国人大代表、温州市人大副主任王小同说。
　　全国人大代表、铁道部副部长陆东福表示拥护改革方案，称这是基于国防建设、维护国家民族统一、服从国家战略的需要。陆东福强调，合并铁道部没有时间表，应该取决于铁路自身建设的完善。
　　“铁道部拖了大交通运输体制的后腿，”国家行政学院一位专家对《财经》记者表示，这给未来综合运输体系的发展和监管留下了很多难题。
　　实际上，一些地方政府已经意识到交通运输“诸侯割据”的弊端，纷纷组建综合交通管理部门。2005年6月起，江苏交通厅逐步将港口、铁路和航空产业的建设和管理职能纳入，初步形成“大交通”管理体制。王伟告诉《财经》记者，江苏省此举的目的即在于降低运输成本，让交通更好地为经济发展服务。

不仅仅是回归
从卫生到住房，政府机构变革牵动了多少民生期望

    京城西直门立交桥西南角，卫生部和国家食品药品监督管理局（下称药监局）的行政大楼前后毗邻。十年前，药监局从卫生部独立出来；如今两者重归一体，十年轮回间，夹杂着以郑筱萸为代表的药监系统窝案。
　　方案称，药监局整体并入卫生部，是因为“食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全”。方案明确卫生部将承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。一个细微变化是，药品法典、食品安全标准的制订移交卫生部，而药监局将与卫生部下属的卫生监督局合并，集医政、药政监管于一体。
　　早在上世纪80年代，药品监管便在卫生部辖下。至1994年，国务院授予国家医药管理局（下称药管局）颁发《药品生产企业合格证》和《药品经营企业合格证》的权力，卫生部药政局则继续负责药品审批，药企必须获得两个部门审批方可生产。药品监管陷入药管与药政的争斗中。
　　1998年机构改革中，新成立的药监局合并药管局和卫生部药政局，时任药管局局长郑筱萸任药监局局长，卫生部药政局局长邵明立（现任药监局局长）任副局长。此时矛盾依旧存在，药监局拥有药品、医疗器械的审批、注册权，负责医药企业的监管，卫生部则负责医疗机构的监管。
　　故此，早在郑筱萸主政药监局时期，基于药政、医政在监管中长期存在龃龉；一部分主要来自卫生系统的专家便曾呼吁，将药监局并入卫生部。郑筱萸事件后，两者合并、统一监管的方案渐居主导。
　　重新“回归”的药监局局长邵明立告诉《财经》记者：医药合并的“大卫生部”制改革,有利于药品在产销环节的安全保障,有利于医疗卫生改革。
　　不过，来自广东代表团的钟南山院士告诉《财经》记者，“大卫生部”必须统一对公共卫生、医疗服务、医疗保险、药品供应和安全监督负责，“否则现在的医改仍不能彻底解决问题，必须将防与治、医与药以及社会保障体系作为整体来考虑。”
　　如果说药监局是机构性回归，那么住房和城乡建设部可称名称和职能的部分回归，现建设部指导城市客运职责整合划入新组建的交通运输部后，又重启当年城乡建设部的名称，并前冠“住房”，意在显示城乡统筹的发展要义，且突出了对民众住房的关切。
　　中国房地产与住宅研究会副会长顾云昌告诉《财经》记者，建设部改组为住房和城乡建设部，这是中国第一次在国家机构中出现“住房”字样，可以看成是政府保障职能的一次“归位”。
　　“住房的概念远比房地产更为丰富，它不仅包括属于市场范畴的商品房，也包括属于公共服务范畴的保障性住房。由此看来，此次建设部机构调整当属顺理成章。”顾云昌表示，如同联合国提出的“人人享有住房”，对全体国民住房负责，让弱势群体也能住有所居，是政府的本职。在美国、德国、日本、澳大利亚等发达国家，内阁中均有专门负责解决国民住房问题的部门。
　　新中国成立以来，建设部先后经历过建筑工程部、城市建设部、国家建设委员会、城乡建设环境保护部等多次机构调整。1998年国务院机构改革后，房地产管理取代最初的建筑工程、城市规划建设，成为建设部最重要的职责之一。
　　建设部政策研究中心主任陈淮也向《财经》记者表示，建设部机构整合有迹可循。2003年中央即将统筹城乡发展列入“五个统筹”之一，其实质则是通过城乡产业融合，打破城乡二元结构，推动城乡一体化。
　　中共十七大之后，中央对保障性住房问题日益重视。2007年8月，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）；2007年12月，建设部将原有住宅与房地产业司功能进行拆分，专门设置了住房保障与公积金监督管理司（住房制度改革办公室）。2008年3月5日，国务院总理温家宝亦在政府工作报告中表示，要抓紧建立住房保障体系，加快廉租住房建设。2008年仅此一项的中央财政预算即达68亿元，比去年增加17亿元。
　　不过，也有业内人士指出，住房问题涉及财政、税收、金融、土地等诸多方面，此前历次房地产宏观调控均效果不彰，一定程度上与上述各个部门的动机不一、诉求不一有关。今后，如何协调好上述各方的关系，完善住房保障体系，将是新组建的住房和城乡建设部所面临的一项挑战。

环保无悬念“入阁”
比升格更需要的是独立执法权

    几乎没有任何悬念，环境保护部作为新组建的五个部之一正式浮出水面。改革方案交代环保入阁的动因：“环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力。”
　　这一刻，对于已经78岁的中华环境保护基金会理事长曲格平，意义非凡。曲格平曾经担任国家环保局局长、素有“中国环保之父”之称。他告诉《财经》记者，早在1982年的机构改革中就提出了建立环境部的设想，可惜当时并未重视。
　　26年间，环境保护机构历经了国务院环境保护领导小组、建设部环境保护局、国家环保局、环保总局的变迁。尽管这次升格仍然保持原来的正部级，但跻身为国务院组成部门的环保部，将获得更大的政策制定和执行权力。
　　在以往的中央政府序列中，属于国务院组成部门的机构共有28个,这些组成部门可以参加国务院重大会议或常务会议，参与国务院重大决策。但国家环保总局划入18个直属机构,一般不能参加国务院重大会议或常务会议；只是在涉及其负责的专业性行政事务列席国务院会议，但没有发言权和决策权。
　　近年来，随着公共环境管理已非一个简单的专业性、事务性的行政行为,而对国家经济社会发展规划越来越具有全局性的重要影响，将环保总局由国务院直属机构升格为直接参与政府决策的组成部门,就非常必要。
　　“这不是简单的机构升格。”国家环保总局副局长王玉庆告诉记者，中编办将就环保部制订“三定方案”，等到下半年确定下来，环保部在国家环保规划、政策、执法等重大问题将有更大的话语权。
　　国家环保总局政策法规司司长杨朝飞对《财经》记者表示，对于“大环保”而言，虽然这很可能只是未来改革的第一步；但环保部的成立仍然非常积极，因为这将在很大程度上提升环保部门参与决策的能力。
　　不少民间环保组织亦将此视为令人鼓舞的信号，不过，他们认为这还远远不够。种种迹象显示，最起码就目前而言，将地方环保部门从当地政府和上级环保机关“双重管理”的体制下解脱出来，仍然没有进入具体的议事日程。北京地球村环境教育中心主任廖晓义认为，除了行政上的升格，最重要的是必须加强环保部门的垂直管理，只有环保部门具有了独立执法者的身份，才能对地方政府形成强有力的“硬约束”。
　　北京公众与环境研究中心主任马军也对《财经》记者坦言，如果不在资源、人力以及执法权限等方面加强，仅仅提高行政级别只能是“换汤不换药”。
　　毕竟，正如曲格平所指出的那样，国家环保总局加上下属的事业单位，也只有2600多人，其中总局机关更是只有200多人。相比之下，美国环保局拥有1.8万多人和每年上百亿美元的预算。
　　在曲格平看来，环保总局下属的监察局仅二三十人的编制，“即使都配专机，也不够到处救火。”
　　在美国和欧洲国家，法律赋予环境监管者强大的独立执法能力，这也是中国的环保部门目前难以企及的。而这，或许也是中国真正走向“大环保”的最大障碍之一。
　　国家环保总局现任局长周生贤年届59岁，在2005年12月由国家林业局长改任此职。周继任环保部部长并无悬念。

公平与效率
朝向建立统一劳动力市场迈进一步，新的大部应超越原来两部职能的简单合并

    北京和平里中街，有两栋行政大楼。人事部在北，劳动和社会保障部居南，两个部门遥相呼应。
    3月11日下午，这两栋大楼的工作人员紧守在电脑或电视旁，倾听从人民大会堂传出的消息。按照方案，人事部、劳动和社会保障部将合并组建人力资源和社会保障部，其下单设国家公务员局。
　　过去20年来，劳动与人事两个部门分分合合，见证了国务院机构改革的历史。
　　人事部与劳动部——现劳动和社会保障部的前身，是在1988年的机构改革当中被拆分的，此前在政府部门序列中称为劳动人事部。拆分后，两个部门的职能虽都与劳动人事密切相关，但工作重点集中于不同的群体。其中，人事部的主要职责是管理国家机关和事业单位工作人员，劳动部的职责则侧重于对城镇职工的管理，包括起草劳动和社会保险法律法规，城乡就业与职业培训工作管理，同时还负责以城镇企业和农村人群为主的养老、医疗、失业、工伤保险工作。
　　虽然各有侧重，但由于工作内容相近，拆分后，两个部门的职能屡有重叠和交叉。例如，劳动部主管以企业职工为主的劳动力市场，而以“干部”为主的人才市场则由人事部分管。
　　随着国内人力市场的开放，劳动力和人才的概念区别十分模糊，管理上也很难区分。随着人力流动政策障碍逐步消解，两个市场并存，客观上反而阻碍了人力的自由流动，也增加了管理难度。近期，事业单位综合改革试点即将启动，两个市场的两套管理办法的整合已经迫在眉睫。
　　国家行政学院公共管理教研部教授宋世明指出，这既是中国政府探索实行职能有机统一的“大部门体制”的具体部署，也是实现机关事业单位人员和企业人员统一管理的重大进展。宋世明认为，此举意在“打破现有机关事业单位人员和企业人员管理的部门分割”。　　
　　按照1998年人事部和劳动保障部“三定”的文件，目前人事部共有11个职能司局、四名副部长，劳动和社会保障部拥有12个职能司局、四名副部长，两个部门的在编公务员总数超过500名。据悉，副部长和司局总数肯定会减少，但是并未听说削减公务员编制。
　　设立独立的“国家公务员局”，负责政府人力资源的管理，亦为此次改革之亮点。
　　“中国公务员制度只有15年的短暂发展历史，目前实施《公务员法》的任务还非常繁重，公务员能力建设还任重道远，国家还需要有专门的机构负责《公务员法》的实施。”国家行政学院公共管理教研部教授宋世明说。
　　宋世明分析指出，一方面，公务员管理与企业等人力资源管理不同，应当独立、区别管理；另一方面，公务员管理非公共行政，鲜有国家专门设置内阁一级部门主管。
　　北京大学社会学教授李强在接受《财经》记者专访时，对于人事部与劳动保障部合并给予很高的评价，“这一改革所具有的深远意义恐怕是难以估量的。”他对记者分析说，中国由于计划经济时代城乡二元结构的影响，劳动力市场被人为地割裂为两部分。现在设立国家公务员局，负责公务员管理；其余的劳动力将实现统一规划，统一管理，将大大促进统一的劳动力市场的形成，促进统一的社会保障制度，也促进事业单位的改革。
　　不过，他认为，要实现建立统一劳动力市场的目标，新的大部不应该是将原来两部的职能简单合并，而应该根据新的目标重新划分内部机构与职能。　　
　　劳动和社会保障部部长田成平现年63岁，他在2005年7月出任该职；人事部部长尹蔚民履新仅半年，年满54岁。两个部门如何整合，未来人力资源和社会保障部的人事安排，也是下一步的焦点。

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　　到目前为止，“大部制”改革只是迈出了第一步。没有时间表，也没有实施细则，下一步的任务无疑更为繁重。中共十六大提出到2010年“完善基本经济制度”；十七届二中全会公报确定“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，据此可知时间表相当紧迫，但实施中仍有弹性。
　　全国人大常委会法工委主任李适时证实，这次改革不是“孤军”和“单项”，而是综合配套的改革。国务委员兼国务院秘书长华建敏在改革说明中也指出，由于存在“诸多困难和潜在风险”，不能“毕其功于一役”。
　　“与其单纯盯住机构的数量，不如看重本次改革的内核——政府转型，政改推进。”全国政协委员、中共中央政策研究室副主任郑新立告诉《财经》记者。
这位中共十七大报告起草者之一表示，行政体制改革本身就是政改的一部分，而政改的核心命题是需要扩大社会主义民主。他告诉记者，温家宝总理曾提过，这次改革方案的细则不仅要人民代表审议，还要在社会上征求意见。