要始终坚持公平公正的原则，循序渐进，坚持不懈地推进制度整合、待遇趋同、服务公平，同时优化制度结构和管理机制，确保最终建立起公平公正的城乡一体化的社会保障制度体系，并保证其财务可持续性和高效率运转

　　近十年是我国社会保障制度建设推进速度最快的时期，城乡全覆盖速度之快，保障人口之多，待遇提高之频，在我国社会保障史上是空前的，在世界社会保障史上也是一大奇迹。但是在快速推进的过程中也存在一些问题需要我们进行理性分析和认真思考。

　　以发展的眼光审视我国社会保障制度在新时期面临的新挑战

　　由于城乡差距、行政等级等方面的问题在短期内难以全面解决，人们认识问题和解决问题的能力存在差异，我国现行的社会保障制度虽然解决了人人有保障的问题，但仍然存在一些“先天不足”和“人为失误”。主要表现在：

　　一是制度碎片化，待遇差别化。我国现行的各项社会保障制度基本按城乡不同、群体不同、地区不同的原则分别建立的，再加上统筹层次的差异化，造成制度既有横向分割也有纵向分割。同类制度之间以及不同制度都缺乏必要的有效衔接机制，造成不同制度待遇差别过大，甚至难以缩小，同时大大增加管理成本。以西部某省会城市为例，在养老保障方面，既有实行省级统筹、市县管理的企业职工基本养老保险，又有市级统筹的失地农民养老保险和自收自支事业单位养老保险，实行县级统筹的城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险，还有由各级财政分别负担的行政事业离退休制度；在医疗保障方面，既有市级统筹的城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险，又有实行县级统筹的新型农村合作医疗，还有实行单独管理的省本级行政事业单位基本医疗保险以及退役军人、离休干部等其他特殊群体的基本医疗保障制度。

　　二是设计先天不足，财务不可持续。在制度设计总体布局上，城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗在缴费、待遇标准和管理要求等方面尽管没有本质区别，却人为地分别按两个制度运行。在具体的制度设计方面，现行养老、医疗、失业等各项保险制度都不同程度存在先天不足。企业职工基本养老保险一方面因制度转轨、老龄化、连续调待，统筹基金入不敷出，需要大量的财政补助，另一方面却要求做实个人账户并投入资本市场实行多元化投资，属于典型的“把米叫饥”，城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的个人账户也悬而未决，留下隐患。

　　三是事权财权不清，制度一体化难。中央、省、市、县、乡五级政府在社会保障方面的职责范围和支出责任划分不清，造成一级压一级，一级反弹一级，最终形成下级依赖上级的状况。再加上支出责任的划分实质是一个财政体制调整问题。企业职工养老保险从一开始就要求实行省级统筹，但由于上级政府担心提高统筹层次后难以承担兜底责任，至今真正在基金管理层面上实行省级统收统支、统一管理的地方寥寥无几；城镇居民基本医疗保险一开始要求实行市级统筹，但实际上大多数地方实行的是县级统筹。各级政府内部各部门之间的职责也相互交错，如在医疗保障方面，现行政策规定城镇职工和居民基本医疗保险由人力资源社会保障部门管理，新型农村合作医疗由卫生部门管理，城乡医疗救助由民政部门管理；在社会保险费征缴管理体制上，目前仍实行税务机关与社保机构双重征缴体制，而且即便实行单一的社保机构征缴管理体制的，也没有统一到某一个单一的社保经办机构。

　　四是管理分散粗放，信息系统落后。与国际社会保障管理日趋集中的发展趋势相反，我国现行的社会保障管理体制极其分散，由于统筹层次过低，不同制度还分散在不同政府部门管理，即使是人力资源社会保障部门也存在不同的社会保险经办机构，各自为政，各自为战。在信息系统建设上，各部门有各自的信息化管理系统，全国自上而下有城乡低保网、医保网、新农保网、社保网、公积金网等，这些信息系统分头规划、分别管理，横向上信息不能共享，纵向上信息不能互联，给各部门共同加强政策和资金管理带来了阻力。

　　按照公平公正的原则进一步完善我国社会保障制度

　　经过十年努力解决了“无”与“有”的矛盾之后，今后相当长时期内，我国社会保障制度建设的主要任务是逐步解决“多”与“少”的矛盾。这就要始终坚持公平公正的原则，循序渐进，坚持不懈地推进制度整合、待遇趋同、服务公平，同时优化制度结构和管理机制，确保最终建立起公平公正的城乡一体化的社会保障制度体系，并保证其财务可持续性和高效率运转。

　　一是要从宏观上把握制度整合和保障水平趋同的进度，既防止保障不足又避免“福利陷阱”。社会保障制度是整个经济社会制度的有机组成部分，现行社会保障制度与我国的经济社会结构和发展水平也是基本相适应的，因此，制度整合和待遇趋同是长远目标，但是进度一定要与我国经济社会体制改革、经济财政增长、城乡差距缩小进度、居民收入总体增长水平相适应，稳步推进，切不可拔苗助长或畏缩不前。

　　二是要总体设计、分步实施制度整合，避免制造新的矛盾和问题。中央层面要统筹考虑制度整合、待遇趋同、结构优化、管理完善等问题，对今后的改革思路进行总体设计。远期目标是以人为制度建设和管理服务的核心，建立制度合一、权责对称、服务公平的城乡一体化社会保障体系；中期目标是实现城乡制度和管理服务的一体化。近期目标则是分别合并城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，设高低两档缴费和待遇标准，并与企业职工基本养老、城镇职工基本医疗保险制度进行有效衔接，同时，将行政事业单位职工直接纳入企业职工基本养老保险（同步建立职业年金制度，保证其待遇不下降）。整合过程中要特别注意做好制度内外的待遇标准的衔接，避免出现新的矛盾。另外，“十二五”期间要逐步研究制定面向残疾人、老年人、妇女儿童等弱势群体的特殊福利措施，范围从小到大，标准从低到高，逐步提高这些群体的保障水平（目前已出台孤儿保障办法）。

　　三是要认真总结国内外制度设计及其运行中的经验教训，在整合过程中调整制度结构，保持制度的财务可持续性。统一城镇职工和城乡居民基本养老保险制度模式，明确个人账户为待遇计发办法，不再做实账户，建立与城乡居民收入或物价挂钩的待遇调整机制，实行总量部分积累模式并辅之以全国社会保障基金的积累保证财务的可持续性。取消城镇职工基本医疗保险中实账性质的个人账户，要求退休人员参保缴费，与城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗统一制度模式。统筹修订完善《促进就业法》和《失业保险条例》，适当下调失业保险费缴费率，通盘调整失业保险基金支出范围。以普遍性的工伤保险待遇为基础理顺工伤保险与优待抚恤、烈士褒扬等制度之间的关系。整合城乡低保和医疗救助等专项救助制度，基金统一管理、统一使用，目前可考虑按城乡居民收入确定两档待遇标准。

　　四是要合理划分社会保障事权和支出责任，建立健全政府之间、政府内部部门之间的激励和约束机制。各项社会保障制度都需要各级政府及其职能部门落实，事权和支出责任划分是否明确、合理，直接影响到制度的运行效果。目前现实的选择是结合省以下财政体制的调整对养老、医疗等各项保险实行省级统筹、分级管理，明确各级政府承担的责任，中央财政按照各省养老保险基金的标准收支差给予专项补助。从远期来看，结合中央与地方财政体制调整对基本养老保险实行全国统筹。而社会救助、社会福利仍交由市县级政府承担，上级政府给予适当补助。建立起主管部门制定政策、税务机关征收社保费、财政部门管理基金、社保经办机构提供服务的社会保障管理运行机制。

　　五是要按照科学化、精细化的原则强化人性化服务，在柔性服务中严格基金征缴、资格认定和待遇发放等管理工作。将传统的以单位为管理单元转变为以人为管理单元，在信息化建设上做到“横向共享、纵向互联”，并在此基础上全面推行科学化精细化管理，真正做到记录一生、跟踪一生、保障一生。改变传统的僵化管理模式，寓管理于服务之中，在规范化的、热情周到的服务中严格管理，切实做到应交尽交、应支尽支，杜绝欺诈和优亲厚友。